Pri izvajanju veljavnega Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije so se v praksi pokazale nekatere težave in dileme. Tako pri nadzornem organu – Komisiji za preprečevanje korupcije, kot tudi pri zavezancih, funkcionarjih, javnih uslužbencih in drugih, ki morajo izpolnjevati obveznosti, ki jih ta zakon določa.

Ministrstvo za pravosodje je zato pripravilo novelo Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK-C), s katero naslavlja zaznane težave predvsem v delu, ki je primeren za urejanje na zakonodajni ravni, s tem pa se Komisiji za preprečevanje korupcije daje izboljšana orodja, ki jih bo kot samostojen in neodvisen državni nadzorni organ lahko uporabljal v praksi.

Vlada Republike Slovenije je predlog novele ZIntPK-C potrdila na svoji seji dne 4. 7. 2019. Ker so se v javnosti pojavila nekatera vprašanja oziroma pomisleki glede predvidenih rešitev, v nadaljevanju podajamo naslednja pojasnila.

Glede vprašanja, ali na področju korupcije pripraviti nov zakon ali le novelirati veljavnega, menimo, da je to vprašanje odvisno predvsem od vsebine predlaganih sprememb. S tem v zvezi ugotavljamo, da gre pri predlogu ZIntPK-C v pretežni meri za spremembe in dopolnitve, ki predstavljajo nadgradnjo že veljavne ureditve, ki so jo različne mednarodne organizacije, ki so ocenjevale skladnost slovenske zakonodaje s področja preprečevanja korupcije z mednarodnimi konvencijami, ocenile kot ustrezno. Pri predlogu tako ne gre za sistemsko nove rešitve, ki bi narekovale pripravo novega zakona. Poleg tega je po naši oceni pri pripravi normativnih sprememb pomemben tudi transparenten postopek usklajevanja z vsemi relevantnimi deležniki. V tem oziru je šlo pri predlogu novele ZIntPK-C zagotovo za zgleden postopek. Kot izhaja iz vladnega gradiva predloga zakona, ki je tudi javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora RS, je bilo njegovo usklajevanje zagotovo tako široko usklajevano, kot da bi usklajevali povsem nov zakon.

Glede posameznih področjih, ki so bila v postopku usklajevanja bolj izpostavljena:

• Vprašanja glede postopka imenovanja in razrešitve funkcionarjev KPK

S spreminjanjem pogojev za imenovanje funkcionarjev KPK stremimo k cilju, da v boj proti korupciji pošljemo najbolj kompetentne ljudi. Konkretneje se opredeljujejo izkušnje, kompetence in reference, potrebne za izvajanje nalog na področju pristojnosti KPK.

Bistvena novost v primerjavi z veljavnim postopkom imenovanja funkcionarjev KPK je vloga kandidacijske (in ne več izbirne) komisije. Kandidacijska komisija ne opravi izbire in ne razvršča kandidatov glede na primernost. Njena naloga je preverjanje zakonskih pogojev, vključno s pogojem osebnostne primernosti, in predložitev seznama kandidatov, ki izpolnjujejo pogoje, predsedniku republike. Namen kandidacijske komisije je zagotoviti, da predsednik republike izbira med strokovno in osebnostno primernimi kandidati, da se s tem »strokovnim sitom« zmanjša vpliv politike na izbiro. Izbira funkcionarjev je tako prepuščena izključno predsedniku republike, ki skladno z večjimi možnostmi izbire prevzema tudi večjo odgovornost za svojo odločitev. Kandidacijsko komisijo imenuje predsednik republike, sestavljajo pa jo uradnik Ministrstva za javno upravo z delovnega področja krepitve integritete in omejevanja korupcijskih tveganj v javnem sektorju, dva predstavnika neprofitnih organizacij zasebnega sektorja, ki delujejo na področjih varstva človekovih pravic, integritete, etike, lobiranja ali preprečevanja korupcije ter dva predstavnika iz vrst Sodnega sveta in Državnotožilskega sveta, ki sta tudi člana Komisije za etiko in integriteto. S tem je zagotovljena strokovnost in zmanjšan vpliv politike na izbirne postopke.

• Vprašanje pristojnosti KPK v zvezi s preiskovanjem korupcije

KPK je v preteklosti večkrat izrazila nezadovoljstvo z ureditvijo preiskave sumov koruptivnih ravnanj. Predlog novele je v strokovnem usklajevanju v letih 2017 in 2018 vseboval določbo, po kateri bi morala KPK v primeru suma korupcije nemudoma podati kazensko ovadbo, delo KPK pa bi bilo osredotočeno na preventivno delovanje, sprejem načelnih mnenj in mnenj o integriteti zaposlenih v javnem sektorju.

Glede na dejstvo, da obstajajo (redke) življenjske situacije, ki predstavljajo sum korupcije po definiciji v ZIntPK, ki pa hkrati niso sum (korupcijskega) kaznivega dejanja, smo v usklajevanju s KPK oblikovali novo določbo, skladno s katero bo KPK še vedno preiskovala navedene primere, tako kot doslej. Zato očitki, da se z novelo ZIntPK-C Komisiji za preprečevanje korupcije jemljejo pristojnosti, niso utemeljeni.

Na drugi strani so se pojavili tudi očitki, da se vzpostavlja vzporedni sistem preiskave sumov korupcijskih kaznivih dejanj, da se KPK dajejo pooblastila, ki gredo policiji in državnemu tožilstvu, da je to nepotrebno, neprimerno in da uslužbenci za izvajanje takšnih nalog niso usposobljeni. V zvezi z navedenimi očitki pojasnjujemo, da predlagana novela ZIntPK-C gradi na veljavni ureditvi in posebnem položaju KPK ter posebnih tudi »sui generis«, t.i. »fact finding« postopkih za izvajanje preventivne funkcije in poslanstva, ki ga po zakonu ima KPK. Naznanitev suma kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti, za katerega izvedo pri opravljanju svojega dela, pa je dolžnost vsakega javnega uslužbenca, urejena v Zakonu o kazenskem postopku. Kadar je podan sum (korupcijskega) kaznivega dejanja je v ospredju še naprej pristojnost policije in državnega tožilstva.

KPK bo lahko kot doslej z načelnim mnenjem opozorila na ravnanja, ki ustrezajo definiciji korupcije po ZIntPK. Natančneje je urjena tudi možnost sistemskih preiskav, saj je posebna pozornost namenjena področjem, kjer obstaja večje korupcijsko tveganje.

• Vprašanje ustreznosti postopka pred KPK

Novela ZIntPK natančneje določa vrste in pravila ter posebnosti nekaterih postopkov ter pravice in obveznosti "sodelujočih" v primeru obravnave suma korupcije ali kršitve integritete in v drugih postopkih, ki jih vodi KPK.

Določene so pravice oseb, ki jih KPK obravnava, določen je postopek, po katerem senat opravi razgovor, obveznosti zaposlenih v javnem sektorju, da se razgovora udeležijo in druga postopkovna vprašanja. Prav tako je na novo določena smiselna uporaba pravil Zakona o splošnem upravnem postopku za vprašanja, ki niso urejena v ZIntPK.

S tem se odpravljajo dvomi v ustreznost postopka, ki so se zastavili pred leti, ko sta Upravno in Vrhovno sodišče razveljavila nekaj odločitev KPK z obrazložitvijo, da postopek pred KPK ni zakonit, saj niso bile zagotovljene ustrezne procesne pravice udeležencev v postopku. V primeru kršitev prekrškovnih določb ZIntPK pa poteka prekrškovni postopek.

• Vprašanje poročanja premoženjskega stanja

Dober sistem nadzora nad premoženjskim stanjem lahko bistveno prispeva k večji preglednosti in zaupanju v celoten javni sektor. Z razkritjem premoženjskega stanja zavezanci pokažejo in dokazujejo, da delujejo v javnem interesu. Novosti bodo komisiji olajšale objavo sprememb premoženjskega stanja, ki do sedaj niso bile javno objavljene, kljub temu, da je zakon to že doslej predvideval.

Novela podrobneje določa pravila nadzora in ugotavljanja nesorazmernega povečanja premoženja zavezanca in možnost razširitve nadzora tudi na družinske člane zavezanca, vključujoč pravice zavezancev, nad katerimi se izvaja nadzor. S tem se krepijo možnosti KPK za nadzor nad premoženjskim stanjem zavezancev, prav tako pa se KPK dajejo na razpolago nova orodja, ki ji bodo pomagala ugotoviti morebitno nepojasnjeno ali celo nezakonito bogatenje zavezancev, tudi v primeru, ko skušajo premoženje skriti tako, da ga prenašajo na druge osebe.

Funkcionarji (in drugi zavezanci) bodo, kot do sedaj, poročali svoje lastno premoženjsko stanje. Ob nastopu in prenehanju funkcije bodo poročali celotno premoženje, spremembe pa le, ko za posamezno postavko pride do spremembe večje od 10.000 evrov. Poročanje in tudi nadzor je dejansko olajšano. Namesto zbiranja podatkov o spremembah čez vse leto, bo po novem potrebno poročati v 30 dneh po spremembi (prvi odstavek spremenjenega 43. člena ZIntPK oz. 29. člen novele).

• Vprašanje objave premoženjskega stanja

Objava premoženjskega stanja je vsekakor poseg v zasebnost funkcionarjev. Prav zato smo pri pripravi predloga skrbno tehtali pravico do zasebnosti in interes javnosti, da se seznani s premoženjem funkcionarjev. KPK do sedaj ni objavljala podatkov o premoženjskem stanju funkcionarjev, čeprav je za to imela ustrezno pravno podlago. Razlog za to so različni tehnični razlogi, ki so izvedbo objave onemogočali. Rezultat premisleka o institutu objave premoženjskega stanja je, da sistem ohranimo za nekoliko ožjo skupino zavezancev in da se tehnično olajša objava podatkov.

Celotno premoženje zavezancev za prijavo premoženjskega stanja na podlagi novele ZIntPK-C ne bo objavljeno. Kot določa drugi odstavek spremenjenega 46. člena ZIntPK (32. člen novele), se bodo objavili le podatki o spremembah premoženjskega stanja, torej premoženja pridobljenega v času opravljanja funkcije. Takšna ureditev, vključno z objavo premoženjskega stanja, je v veljavi že od leta 2006, ko je v veljavo stopil Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (ZNOJF-1 je najprej določal javnost celotnega premoženja, vendar je bila objava zaradi odločbe ustavnega sodišča zožena na objavo podatkov o premoženju prejetem v času trajanja funkcije).

Namen objave je omogočiti državljanom, da se seznanijo s premoženjem, ki ga je funkcionar prejel v času opravljanja mandata in da se (tudi) na podlagi teh podatkov lažje odločijo, ali mu zaupajo, ali ne. Transparentnost premoženjskega stanja po izkušnjah drugih držav, ki imajo takšen sistem, izboljšuje zaupanje državljanov v delovanje institucij javnega sektorja. Primerjalni pregled smo pripravili tudi v vladnem gradivu.

Transparentnost delovanja javnega sektorja, ki jo spodbujamo in razvijamo tudi s predlogom novele ZIntPK-C, odstira nejasnosti v zvezi s premoženjem funkcionarjev in daje državljanom dodatna orodja za ocenjevanje njihovega dela. Na ta način večamo zaupanje v funkcionarje, v njihovo delovanje in v same organizacije javnega sektorja, ki jih vodijo.

• Vprašanje ureditve daril

Predlagana ureditev v zvezi z omejitvami in prepovedmi sprejemanja daril se širi na vse uradne osebe in njihove družinske člane (javni uslužbenci so po veljavni ureditvi namreč izvzeti iz pristojnosti KPK), s čimer se odpravlja tudi dosedanja razpršena in mestoma zapletena ureditev obravnavane materije.

Tako kot v sedaj veljavni ureditvi, zakon kot temeljno pravilo določa prepoved sprejemanja daril. Izjema od pravila so protokolarna darila, ki jih v imenu organa prejme uradna oseba ali njen družinski član, pri čemer se določa omejitev, da ne gre za darila, ki bi bila motivirana s pričakovanjem kakršnihkoli drugih koristi, uslug, prednosti v postopkih, ki so v pristojnosti konkretnega organa ali organizacije, druga izjema so darila, ki se tradicionalno izročajo ob določenih dogodkih v vrednosti do 60 EUR ne glede na število darovalcev in darila, ki so običajna pri diplomatskih aktivnostih.

S predlagano enotno ureditvijo se na strani KPK določa obveznost izdaje pravilnika s katerim se podrobneje uredi način razpolaganja z darili, določanja vrednosti daril, vodenja seznama daril ter druga izvedbena vprašanja v zvezi z izvajanjem predlagane ureditve.

• Vprašanje ureditve poročanja o lobističnih stikih za interesne organizacije

Lobiranje je legitimna dejavnost in demokratičen način, s katerim interesne organizacije svoje interese predstavijo pripravljavcem zakonov in drugih splošnih aktov ter zakonodajalcu. Vplivanje na zakonodajni postopek je pomemben del demokratične ureditve. Po novem so poleg lobirancev in profesionalnih lobistov k poročanju zavezane tudi interesne organizacije, s čimer se krepi nadzor nad lobiranjem.

Več deležnikov (nevladne organizacije) je predlagalo, naj se določi izjema za manjše zavezance, ki jim poročanje predstavlja veliko administrativno obremenitev, na drugi strani pa so institucionalni deležniki predlagali, naj zakon za poročanje ne predvideva izjem, ki zmanjšujejo transparentnost zakonodajnega postopka in zmanjšujejo učinkovitost možnosti nadzora KPK.

Po tehtanju različnih pripomb je v novelo ZIntPK-C vključena rešitev, po kateri so iz obveznosti poročanja izvzete organizacije, ki nimajo zaposlenih (npr. prostovoljna gasilska društva). Prvotni predlog je določal izjemo za organizacije, ki imajo manj kot tri zaposlene, po usklajevanju smo skupaj z deležniki dosegli kompromis, ki najmanjšim organizacijam, tistim ki zaposlenih sploh nimajo (npr. društva), ne nalaga poročanja, ostalim pa ga. Na ta način izboljšujemo transparentnost postopkov sprejemanja zakonov in drugih splošnih predpisov ter izboljšujemo orodja KPK za izvajanje nadzora.

• Ureditev družinskih članov

Novela predvideva spremembo definicije družinskih članov. Po novem se bo med družinske člane štelo tudi osebe, ki s posameznikom bivajo na istem naslovu (sostanovalce). Sicer ne gre za družinske člane v tradicionalnem smislu, gre pa za osebe, ki jih vežejo podobne okoliščine, zaradi česar lahko pride do nasprotja interesov, enako kot pri družinskih članih v tradicionalnem smislu.

V odgovor številnim pripombam pojasnjujemo, da spremenjena definicija seveda ne predstavlja nerazumnega širjenja definicije na vse stanovalce istega naslova (npr. sosede v bloku). 

Širitev definicije pomeni, da bodo razmerja sostanovalcev zajeta tudi v institute daril in omejitve poslovanja, to pa bo otežilo prikrivanje neupravičeno pridobljenih koristi.

• Nadzor državljanov nad porabo javnih sredstev - ERAR

Transparenten vpogled v tok denarja med javnim in zasebnim sektorjem je nujen predpogoj za nadzor javnosti nad porabo javnih sredstev. Ravno zaradi tega s predlagano novelo ustvarjamo izrecno pravno podlago za pridobivanje, uporabo, obdelovanje, povezovanje in objavljanje teh podatkov v spletni aplikaciji ERAR.

Aplikacija je bila vzpostavljena leta 2011 pod imenom Supervizor, KPK pa jo je ves čas nadgrajevala. V zadnjih letih je zaradi pomanjkljive pravne podlage morala nekatere podatke iz aplikacije umakniti, kar pa je zmanjšalo preglednost poslovanja javnega sektorja.

Novela prinaša nova člena 75.a in 75.b, ki sta bila oblikovana v sodelovanju z vsemi ključnimi deležniki, tudi z državnim nadzornim organom za varstvo osebnih podatkov v Republiki Sloveniji, Informacijskim pooblaščencem. Določeni so viri podatkov in podatki, ki jih bo KPK lahko pridobivala, povezovala in objavljala. Prav tako je določena možnost ponovne uporabe podatkov in njihova objava na državnem portalu odprtih podatkov. To bo omogočilo novinarjem, strokovnjakom in vsem, ki jih zanimajo transakcije javnega sektorje, da podatke pridobijo, analizirajo in v njih najdejo navdih za nove načine njihove uporabe.

• Ureditev nezdružljivosti funkcije župana, poslanca

Različni deležniki so predlagali, da se spremenijo pravila glede nezdružljivosti funkcije. Predstavniki lokalne samouprave so predlagali spremembo, s katero bi dosegli, da bodo lahko župani tudi člani nadzornih organov javnih gospodarskih družb v lasti občine, da bi na ta način bolj racionalno in hitreje izvajali naloge.

Razlog za obstoječo ureditev, ki se z novelo ne spreminja, je predvsem v ločitvi funkcije nadzora, ki jo opravlja občina, od funkcije vodenja družbe. Interes javnega podjetja ni vedno identičen kot interes občine (še posebej, kadar občina ni edini lastnik podjetja), prav tako pa je običajno, da lastniki (občina) nadzirajo delo nadzornikov. Institut nezdružljivosti funkcije je tako eden izmed ukrepov za zmanjšanje nasprotja interesov. Namen ureditve je torej tudi preprečevanje kopičenja različnih funkcij, pooblastil in vlog v eni osebi, s tem pa se preventivno zmanjšuje možnost zlorabe položaja.

Predlog novele ZIntPK-C je zaradi nejasnosti, ki so se pojavile v posameznih primerih, sprva predvideval tudi spremembo Zakona o poslancih v delu, ki se nanaša na ureditev nezdružljivosti poslanske funkcije, in sicer tako, da bi bila materialna ureditev nezdružljivosti funkcij za poslance enaka kot za ostale funkcionarje, da bi torej veljala pravila v ZIntPK. Predlagana prehodna ureditev v ZIntPK je bila pred obravnavo na vladi črtana, saj so poslanci julija vložili predlog novele Zakona o poslancih, ki naslavlja tudi to vprašanje.

V postopku usklajevanja predloga ZIntPK-C je Ministrstvo za pravosodje prejelo tudi nekaj dodatnih pobud za spremembe zakona v delih, ki jih predlagana novela ne spreminja. Dodatni predlogi bodo ustrezno preučeni po potrebi vključeni v prihodnje spremembe Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.