Referendum o spremembi ustave

Referendum o spremembi ustave je oblika neposrednega odločanja volivcev o spremembi ustave, ne glede na obseg in pomen sprememb.

Na referendumu o spremembi ustave volivci odločamo o potrditvi spremembe ustave, ki jo je sprejel Državni zbor, pred njeno razglasitvijo.

Državni zbor mora predlagano spremembo ustave predložiti v sprejetje volivcem na referendumu, če to zahteva najmanj 30 poslancev. Zahteva za razpis referenduma se lahko vloži v sedmih dneh po sprejetju ustavnega zakona o spremembi ustave.

Sprememba je na referendumu sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so glasovali, pod pogojem, da se glasovanja udeleži večina vseh volivcev.

Zakonodajni referendum

Zakonodajni referendum kot obliko neposredne demokracije ureja ustava v 90. členu. Prenovljena ustavna ureditev zakonodajnega referenduma iz leta 2013 je posegla v tri sestavine referendumske ureditve, to je v referendumsko iniciativo (zmanjšanje števila predlagateljev referenduma), predmet referendumskega odločanja (določitev omejitev in prepovedi referenduma) in dvig praga legitimnosti na referendumu sprejete odločitve.

Po novem lahko zakonodajni referendum zahtevajo samo volivci (najmanj štirideset tisoč volivcev), referenduma ni več dopustno razpisati za nekatere posebej določene zakone, legitimnost referendumske odločitve pa krepi kvorum zavrnitve (za zavrnitev zakona je potrebna najmanj petina glasov vseh volivcev). Poleg tega je bil namesto potrditvenega uveden zavrnitveni model zakonodajnega referenduma.

Drugi odstavek 90. člena ustave zdaj določa štiri zakonodajna področja oziroma zakone, o katerih referenduma ni dopustno razpisati:

1. zakoni o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč,
2. zakoni o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter zakon, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna,
3. zakoni o ratifikaciji mednarodnih pogodb,
4. zakoni, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost.

Zakon je na referendumu zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev. Tako določena referendumska večina (tako imenovani kvorum zavrnitve) predpostavlja dvostopenjsko ugotavljanje referendumskega izida. Najprej je treba ugotoviti, ali se je večina volivcev, ki so veljavno glasovali na referendumu, izrekla proti zakonu ali ne. Če ta večina ni dosežena, zakon ni zavrnjen in se lahko razglasi. V nasprotnem primeru, če je večina volivcev glasovala proti zakonu, je treba ugotoviti, ali ta večina predstavlja najmanj petino vseh volilnih upravičencev v Republiki Sloveniji. Za zavrnitev zakona na referendumu morata namreč biti izpolnjena oba pogoja, to je relativna večina in kvorum zavrnitve.

Zakonodajni referendum je urejen tudi v Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI). ZRLI se je delno uskladil z Ustavnim zakonom o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (Ustavni zakon) aprila 2020, ko je bila sprejeta novela ZRLI-E . V 21. in 21.a členu ZRLI se je uredil postopek v primeru ustavnih omejitev in prepovedi referenduma.

Konec marca 2024 je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI-F). S to novelo se je ZRLI dokončno uskladil z Ustavnim zakonom in z odločbo Ustavnega sodišča RS iz leta 2018 v zvezi z neustavnostjo ureditve sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu. Dodatna novost, ki jo prinaša ZRLI-F, je digitalizacija postopka oddaje podpor zahtevi za razpis referenduma in digitalizacija oddaje podpor pri ljudski iniciativi ter s tem odprava fizičnih obrazcev podpore.

S sprejemom ZRLI-F so se z Ustavo uskladile zakonske določbe glede upravičenih predlagateljev zakonodajnega referenduma, ki se lahko razpiše zgolj na zahtevo volivcev. Spremenjeni 23. člen ZRLI sledi besedilu četrtega odstavka 90. člena Ustave, da je zakon na referendumu zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev. Skladno z zavrnitveno zasnovo zakonodajnega referenduma so v zakonu usklajene tudi druge določbe, povezane s sprejetjem referendumske odločitve.

V zvezi z ugotavljanjem izida referenduma se v skladu z ZRLI-F število volivcev na dan glasovanja ugotavlja osmi dan po glasovanju. Gre dejansko za presek stanja v evidenci volilne pravice na dan glasovanja, ki se bo ugotovil osmi dan po glasovanju. Takšen presečni dan omogoča, da se upošteva vse umrle v državi, saj se izbris umrlih praviloma vnese v evidenco volilne pravice v šestih dneh od smrti. Potreba po zakonski določitvi dneva za ugotavljanje števila volivcev na dan glasovanja je nastala zaradi uvedbe kvoruma zavrnitve v spremenjenem 90. člena Ustave.

ZRLI-F v petem poglavju, ki ureja varstvo pravice glasovanja na referendumu, na novo in celovito ureja postopke nadzora nad ustavnostjo in zakonitostjo referendumskega postopka. Določbe izboljšujejo in na novo urejajo tudi postopek nadzora nad zakonitostjo izvedbe referenduma pred Državno volilno komisijo (DVK). ZRLI-F za referendumskega sodnika določa Vrhovno sodišče, in sicer za vse primere referendumskih sporov. Ugovorni postopek pred DVK se ohranja, pri čemer so slednji dodeljene številne pomembne pristojnosti referendumskega nadzora. Poročilo DVK o referendumskem izidu nadomešča akt o izidu glasovanja na referendumu in izidu referenduma. Možnost sprožitve referendumskega spora ima vsak volivec. Sprožitev sodnega referendumskega spora je v nekaterih primerih pogojena s predhodno sprožitvijo ugovornega postopka pred DVK in uveljavljanjem zatrjevanih nepravilnosti v ugovornem postopku.

Novela ZRLI-F prinaša tudi odpravo fizičnih obrazcev podpore v postopku zbiranja 40.000 podpisov podpore zahtevi za razpis referenduma. Elektronska oddaja podpore na upravni enoti bo potekala na način, da bo volivec (po preverjanju identitete volivca in volilne pravice ter dejstva ali je volivec že oddal podporo s strani uradne osebe upravne enote) lastnoročno podpisal podporo na digitalni  podpisni napravi  preko katere se bo njegova podpora evidentirala v evidenci volilne pravice. Poleg takšne oddaje podpore na upravni enoti bo še vedno mogoča elektronska oddaja podpore na daljavo, z uporabo naprednega elektronskega podpisa preko državnega portala eUprava. Namesto fizičnih obrazcev bo predlagatelj referenduma zahtevi za razpis referenduma, ki jo bo vložil v Državni zbor, priložil potrdilo Ministrstva za notranje zadeve o skupnem številu zbranih podpor v evidenci volilne pravice. Predvideno je, da bi se elektronski način zbiranja in evidentiranja podpor volivcev uvedel v enem letu od uveljavitve zakona, ko bodo zagotovljeni tehnični pogoji za oddajo podpore zahtevi za referendum z zajemom podpisa volivca preko digitalne podpisne naprave in za shranjevanje podore neposredno v evidenci volilne pravice.

Referendum o mednarodnih povezavah

Na referendumu iz 3.a člena ustave se volivci vnaprej izjavijo o prenosu uresničevanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije ali o vstopu v obrambno zvezo, ki se ureja z mednarodno pogodbo.

Državni zbor lahko razpiše referendum po lastni odločitvi na predlog vlade, najmanj desetih poslancev ali poslanske skupine.

Predlog je na referendumu sprejet, če zanj glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali. Državni zbor je vezan na odločitev volivcev na referendumu.

Posvetovalni referendum

Državni zbor lahko razpiše posvetovalni referendum o vprašanjih iz svoje pristojnosti, ki so širšega pomena za državljane. Razpiše se lahko na celotnem območju države ali na določenem ožjem območju, če vprašanje zadeva samo prebivalce tega območja.

Referendum razpiše Državni zbor, pobudo zanj lahko da vsak poslanec Državnega zbora.

Državni zbor ni vezan na izid posvetovalnega referenduma.

Lokalni referendumi  

Referendum je oblika neposrednega odločanja občanov o občinskem splošnem aktu ali drugem vprašanju, ki je pomembno za samoupravno lokalno skupnost. Pomeni pravico vseh občanov, ki imajo v občini volilno oziroma glasovalno pravico, da s splošnim glasovanjem sodelujejo pri sprejemanju najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti občinskega sveta. Zakon o lokalni samoupravi podrobno ureja naknadni referendum v 46., 47., 47.a in 47.b členu. V 47.b členu določa, da so splošni akt ali njegove posamezne določbe na referendumu zavrnjeni, če proti glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti splošnemu aktu ali njegovim posameznim določbam glasuje najmanj petina vseh volivcev. Odločitev volivcev na naknadnem referendumu je za občinski svet zavezujoča do konca njegovega mandata.

Drugače kot rezultat pri naknadnem referendumu rezultat svetovalnega referenduma za občinski svet ni zavezujoč. Odločitev o izvedbi svetovalnega referenduma v skladu z veljavnimi določbami zakona lahko sprejme le občinski svet, medtem ko ga volivci sami ne morejo zahtevati. Zato je izid glasovanja na svetovalnem referendumu predvsem kazalnik javnega mnenja, ne pa orodje, s katerim bi ugotovili, ali je bila konkretna odločitev sprejeta ali ne. Ker gre pri svetovalnem referendumu za neke vrste merjenje javnega mnenja občanov o konkretni vsebini, ga danes organi občine lahko opravijo z enakovrednimi, bolj preprostimi in cenejšimi orodji. Prav zato svetovalnih referendumov v občinah skorajda ne razpisujejo.

Zakon o lokalni samoupravi v 46.a členu določa, da občani na referendumu lahko odločajo tudi o drugih vprašanjih, če tako določa zakon. Tak referendum se lahko opravi na podlagi Zakona o lokalni samoupravi in Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi, če z zakonom, ki določa in ureja referendum, ni drugače določeno. Ta določba se nanaša na referendum o ustanovitvi občin in na referendum o samoprispevku. Zakon o lokalni samoupravi v 14.b členu določa, da se v skladu s tretjim odstavkom 139. člena Ustave RS razpiše referendum za ustanovitev nove občine oziroma spremembo območja občine in da se tak referendum opravi v skladu z Zakonom o referendumu in o ljudski iniciativi. Odlok o razpisu referenduma o ustanovitvi nove občine oziroma spremembi območja občine razpiše Državni zbor.

Referendum o uvedbi samoprispevka ureja Zakon o samoprispevku, ki v 2. členu določa, da se samoprispevek za izgradnjo ali rekonstrukcijo lokalne javne infrastrukture uvede po prej opravljenem referendumu, na katerem se je za uvedbo samoprispevka izrekla večina glasovalnih upravičencev oziroma upravičenk na določenem območju, ki so glasovali, pod pogojem, da se jih je glasovanja udeležila večina. 

Ljudska iniciativa

Ljudska iniciativa je oblika neposredne demokracije. Pojavlja se v obliki zakonske in ustavnorevizijske iniciative, kar pomeni, da 30.000 volivcev lahko predlaga spremembo ustave in 5.000 volivcev spremembo zakona.

Pobudo za vložitev predloga za začetek postopka za spremembo ustave oziroma predloga zakona lahko da vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov. Predlog za začetek postopka za spremembo ustave oziroma predlog zakona pošlje Državnemu zboru predstavnik volivcev.

Podpora volivca zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma, pobudi za spremembo ustave in pobudi za vložitev predloga zakona

Za podporo zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma ali za podporo pobudi za spremembo ustave ali pobudi za vložitev predloga zakona lahko volivci potrdijo obrazec podpore:

1. Osebno na katerikoli upravni enoti (ne glede na kraj stalnega prebivališča) in na vseh krajevnih uradih. Volivec sam izroči/pošlje potrjen obrazec podpore pobudniku.

2. Volivec lahko podpiše obrazec tudi preko enotnega državnega portala eUprava z varnim elektronskim podpisom, overjenim s kvalificiranim potrdilom. Upravna enota nato potrjen obrazec posreduje pobudniku.

3. Osebe, ki so med potekom roka za zbiranje podpor v bolnišnicah, domovih za starejše občane, zavodih za invalidne osebe in podobnih zavodih, in osebe na prestajanju zaporne kazni, lahko svojo podporo izrazijo tako, da njihov podpis na obrazcu potrdi posebej za to pooblaščena oseba organa oziroma pravne osebe. Volivec tako izpolnjen obrazec podpore izroči/pošlje pobudniku, ta pa poskrbi, da se podana podpora na upravni enoti vpiše v evidenco volilne pravice.

4. Osebe, ki med potekom roka za zbiranje podpisov stalno ali začasno prebivajo v tujini, lahko svojo podporo izrazijo tako, da njihov podpis na obrazcu potrdi uradna oseba diplomatsko-konzularnega predstavništva Republike Slovenije v tujini ali oseba, ki jo za potrjevanje identitete volivcev določi ministrstvo, pristojno za zunanje zadeve. Volivec tako izpolnjen obrazec podpore pošlje pobudniku, ta pa poskrbi, da se podana podpora na upravni enoti vpiše v evidenco volilne pravice.

5. Osebe, ki imajo v RS prijavljeno stalno ali začasno prebivališče, vendar zaradi bolezni ali invalidnosti ne morejo pred pristojni organ osebno in se ne nahajajo v zgoraj navedenih zavodih, lahko svojo podporo dajo pred uradno osebo pristojnega organa, ki takšno osebo obišče na domu. Zahtevo za obisk na domu lahko upravni enoti sporočijo po telefonu ali prek e-pošte ali navadne pošte, vendar najpozneje petnajst dni pred iztekom roka, ki je določen za predložitev zahteve. Volivec sam izroči/pošlje potrjen obrazec podpore pobudniku.

Evropska državljanska pobuda

Evropska državljanska pobuda je pravica, ki ustvarja neposredno vez med državljani EU in Evropsko komisijo – predlagateljico zakonodajnih aktov v EU. Uredba (EU) 2019/788 o evropski državljanski pobudi določa postopke in pogoje za izvedbo državljanske pobude. Pobudo lahko pripravi 7 državljanov EU iz najmanj 7 različnih držav članic. Ko ima pobuda milijon podpisov podpore, Evropska komisija odloči o morebitnih nadaljnjih ukrepih. Državljani EU se lahko pridružijo skupini, ki začne pobudo, ali pa podprejo že obstoječo pobudo. Državljansko pobudo je mogoče dati na vseh področjih, kjer je Evropska komisija pristojna, da predlaga zakonodajo, denimo na področju varstva potrošnikov, energije, kmetijstva in prometa.  

Več informacij glede evropske državljanske pobude je dostopnih na spletni strani Evropske komisije. Na tem spletišču so informacije o vseh državljanskih pobudah, ki so razvrščene glede na status pobude (najnovejše, v teku, uspešne in vse registrirane pobude), informacije o pravilih o evropski državljanski pobudi, seznam pristojnih nacionalnih organov, aktualne novice in drugo. Na spletni strani je tudi podroben pregled postopka, korak za korakom o izvajanju evropske državljanske pobude. 

Evropska komisija je oblikovala Vodnik po evropski državljanski pobudi. Priročnik je namenjen na eni strani državljanom na splošno, da se zagotovi jasna razlaga o njihovi novi pravici, in na drugi strani morebitnim organizatorjem, da se jim zagotovi podroben pregled postopka, korak za korakom.

Zakonodaja

Referendum in ljudska iniciativa

Skladno s prvim stavkom drugega odstavka 3. člena ustave ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo, skladno z drugim stavkom drugega odstavka tega člena jo uresničuje neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti. Ljudstvo neposredno izvršuje oblast ali neposredno sodeluje pri njenem izvrševanju v znanih oblikah tako imenovane neposredne demokracije, med katere spada tudi referendum. Gre za obliko neposrednega odločanja volivcev o ustavi, zakonu ali drugem pravnem aktu ali o drugem vprašanju, ki je pomembno za skupnost. Pomeni pravico vseh državljanov, ki imajo volilno oziroma glasovalno pravico, da s splošnim glasovanjem odločijo o posameznem aktu (praviloma) predstavniškega telesa. Z vidika delovanja državne oblasti pa pomeni način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti predstavniškega telesa.

Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI) (glej tudi Ustavni zakon o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije) ureja referendum o spremembi ustave, zakonodajni referendum, referendum o mednarodnih povezavah in posvetovalni referendum o vprašanjih iz pristojnosti državnega zbora. Zakon ureja tudi ljudsko iniciativo za spremembo ustave in za sprejetje zakona.

Referendum na lokalni ravni ureja Zakon o lokalni samoupravi, ki predvideva tri vrste referenduma v lokalni skupnosti: referendum o splošnem aktu občinskega sveta, svetovalni referendum ter referendum o ustanovitvi in preoblikovanju občin in pokrajin.