Odgovori na najbolj pogosta vprašanja, skrbi ali kritike

Na različnih spletnih mestih je zaokrožilo tudi več delovnih različic zakona, ki se v nekaterih delih bistveno razlikujejo od sprejetega predloga. Končno besedilo predloga zakona je objavljeno na spletnem mestu Državnega zbora.

V prvem sklopu Omejevanje svobode izražanja in spletni vplivneži odgovarjamo na vprašanja glede omejevanja svobode izražanja in spletnih vplivnežev.

V drugem sklopu Prenos EMFE, presoja medijske koncetracije in AKOS odgovarjamo na vprašanja, povezana z Evropskim aktom o svobodi medijev (EMFA), presojo medijske koncentracije ter Agencijo za komunikacijska omrežja in storitve (AKOS), ki bo presojala takšno koncentracijo. 

Odgovore bomo še dodajali in dopolnjevali. 

Omejevanje svobode izražanja in spletni vplivneži

Ali nov Zakon o medijih res omejuje svobodo izražanja?

Zakon o medijih z ničemer ne posega v ustavno varovano pravico do svobode izražanja. Pri delovanju medijev ne zmanjšuje visokih standardov, ki so v Sloveniji vzpostavljeni na področju varovanja svobode izražanja in zaščite novinarskega dela.

Nasprotno, novi zakon v nekaterih določbah še dodatno krepi varnost novinarjev, med drugim z boljšim varovanjem zaščite virov in prepovedjo nameščanja vdorne programske opreme novinarjem in njihovim sodelavcem.

Zakaj sploh reguliramo medije?

Medijska dejavnost je regulirana zaradi pomembne vloge, ki jo mediji opravljajo v demokratičnih družbah.

Po eni strani so mediji deležni nekaterih posebnih pravic, da lahko avtonomno in brez strahu pred posegi oblasti informirajo javnost o pomembnih družbenih, političnih, kulturnih in drugih temah.

Mediji imajo tako z medijskim zakonom zagotovljeno uredniško avtonomijo, novinarji imajo prednostno obravnavo pri pridobivanju odgovorov na novinarska vprašanja, imajo pravico do zaščite novinarskega vira, država jih ne sme elektronsko nadzirati z vdorno programsko opremo, mediji pa se lahko prijavljajo tudi na razpise in druge oblike finančne pomoči za spodbujanje medijske pluralnosti.

Na drugi strani prinaša moč nad javnim komuniciranjem tudi odgovornosti.

Zaradi zaščite javnosti pred zlorabami medijske moči so z medijsko zakonodajo določena nekatere osnovne dolžnosti in omejitve, ki jih morajo spoštovati mediji.

Med drugim so zaradi zaščite potrošnikov dolžni označevati oglase in plačane objave, zanje veljajo nekatere omejitve pri oglaševanju tobaka, alkohola in zdravstvenih izdelkov ali storitev. Prepovedano je spodbujati nasilje ali sovraštvo in ščuvati k storitvi terorističnih kaznivih dejanj.

Prav tako so mediji dolžni pregledno poročati o državnem oglaševanju in medijskem lastništvu ter omogočiti uveljavljanje pravico do popravka. Za nakupe ali združitve medijev pa veljajo posebna pravila za presojo koncentracije, pri katerih je treba upoštevati posledice združitve na pluralnost in uredniško avtonomijo.

Ali smo po novem zakonu naenkrat vsi mediji? Ali za vse veljajo takšne omejitve?

Ne. Zakon o medijih velja za medije, ne za vse oblike javne komunikacije.

Glavna značilnost medijev je redno (periodično) objavljanje uredniško urejenih vsebin, ki so namenjene splošni javnosti, in za katere je odgovoren izdajatelj medija.

Te vsebine so lahko različne informacije (vesti, mnenja, obvestila, sporočila in podobno) in avtorska dela, ki se razširjajo prek medijev z namenom obveščanja, izobraževanja in zabave, pa tudi z namenom pridobivanja in trženja občinstva (pri pridobitnih medijih).

Mediji imajo poleg izdajatelja še odgovornega in področne urednike, ki so odgovorni za objavljene vsebine. Te pa pripravljajo novinarji in drugi sodelavci medija (uredništvo).

Med medije zato štejejo časopisi in revije, radijski in televizijski programi, elektronske publikacije ter druge oblike dnevnega ali periodičnega objavljanja na katerem koli nosilcu objavljanja informacij ali po kateri koli komunikacijski poti.

Med medije pa med drugim ne štejejo bilteni, različni katalogi in glasila (glasila gospodarskih družb, zavodov in ustanov, društev, političnih strank, cerkvenih in drugih organizacij, šolska glasila, glasila lokalnih skupnosti in druge uradne objave), plakati, letaki, transparenti in podobno.

Me lahko država prisili, da postanem medij, da me bo lahko regulirala?

Mediji morajo spoštovati zakon o medijih in se morajo vpisati v razvid medijev, vendar je opravljanje medijske dejavnosti prostovoljno.

Že po veljavnem medijskem zakonu bi medijski inšpektor lahko ugotovil, da nekdo dejansko opravlja medijsko dejavnost, in ga pozval, da se mora vpisati v razvid ter mu naložil globo, če tega ne stori. Vendar je bila taka praksa v več kot dvajsetih letih od sprejetja zakona izjemno redka in je tudi v prihodnje zelo malo verjetna. Pri vseh odločitvah inšpektorata je tudi zagotovljeno sodno varstvo.

Prav tako je bilo izjemno redko namensko izogibanje vpisu v razvid medijev. Izdajatelji medijev so se v razvid večinoma vpisovali na lastno pobudo: ker so hoteli opravljati medijsko dejavnost, pridobiti radijske ali televizijske frekvence, se prijavljati na medijski razpis ali ker so hoteli z medijskim statusom pokazati večjo odgovornost do javnosti.

Mediji so kljub določeni regulaciji deležni zelo visoke stopnje varovanja uredniške avtonomije in svobode govora. Evropske države pa medijsko dejavnost tradicionalno podpirajo in medijem priznavajo visoko stopnjo avtonomije.

Kaj pa vplivneži? So vplivneži medij?

Ne, zakon vplivnežev ne obravnava kot medije, zato zanje ne veljajo enake obveznosti kot za medije. Imajo pa tudi vplivneži možnost nadgraditi svojo dejavnost in se registrirati kot medij.

Zakaj potem  za njih veljajo nekatere določbe Zakona o medijih?

Z regulacijo vplivnežev zakon sledi številnim evropskim in drugim državam, ki že na različne načine regulirajo vplivneže ali se pripravljajo na takšno regulacijo.

Večina vplivnežev svojo dejavnost opravlja odgovorno. Vendar je praksa opozorila tudi na nekatere možne zlorabe, ki jih je država dolžna odpraviti in zaščititi uporabnike spleta.

Kakšne so torej njihove obveznosti?

Za vplivneže veljajo samo Določbe zakona o razkritju nasprotja interesov (23. člen), prepovedi spodbujanja nasilja ali sovraštva in ščuvanja k storitvi terorističnih kaznivih dejanj (53. člen), o zaščiti otrok (54. člen) ter oglaševanju, sponzoriranju in promocijskem umeščanju izdelkov (57. do 62. člen).

Se bodo morali vplivneži vpisati v medijski razvid?

Ne, vplivnežem se ni treba vpisovati v medijski razvid. Prav tako zakon ne določa ali predvideva razvida vplivnežev.

Definicija vplivneža je zelo široka. Ali ni po vaši definiciji vsak lahko vplivnež?

Vsi uporabniki svetovnega spleta in družabnih omrežij še niso vplivneži.

Zakon o medijih opredeljuje vplivneže kot tiste ustvarjalce spletnih vsebin, ki poskušajo z objavami vplivati na družbo, javno mnenje ali osebno mnenje posameznikov in javnosti, njihove objave pa imajo lahko tudi ekonomski interes: zbiranja sledilcev z namenom prodaje ali trženja izdelkov in storitev, trženja oglasov in podobno.

Za vplivneže niso določeni posebni formalni statusi ali pragi v smislu števila sledilcev ali dosega, ker verodostojnih podatkov v nasprotju z medijsko panogo še ni mogoče pridobivati ali preverjati.

Pod krinko prepovedi sovražnega govora hoče zakon utišati kritike in zatreti svobodno javno razpravo.

Ne. Kot je razvidno iz imena 53. člena zakona, je v medijih prepovedano spodbujati nasilje ali sovraštvo in ščuvati k storitvi terorističnih kaznivih dejanj.

Ta člen velja tudi za vplivneže.

1. člen predlaganega zakona o medijih je popolnoma enak 9. členu zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah, ki že velja za avdiovizualne storitve, in je prenesen iz evropske Direktive 2010/13/EU o avdiovizualnih medijskih storitvah. 

Po 53. členu je prepovedano:

• spodbujati nasilje ali sovraštvo do skupine oseb ali člana take skupine na podlagi spola, rase, barve kože, etničnega ali socialnega porekla, genetskih značilnosti, jezika, vere ali prepričanja, političnega ali drugega mnenja, pripadnosti narodnostni manjšini, premoženja, rojstva, invalidnosti, starosti, spolne usmerjenosti ali državljanstva;
• ščuvati k storitvi kaznivih dejanj terorizma, potovanjem v tujino z namenom terorizma, financiranja terorizma, ščuvanja in javnega poveličevanja terorističnih dejanj, novačenja in usposabljanja za terorizem in tihotapstva, ki podpirajo teroristično dejavnost.

Nikakor pa ta prepoved ne omejuje kritične javne razprave in ne posega v uveljavljene visoke standarde varovanja svobode izražanja.

Kaj pomeni razkrivanje nasprotja interesov?

Evropski akt o svobodi medijev (EMFA) od ponudnikov medijskih storitev zahteva razkritje vsakršnega dejanskega ali potencialnega nasprotja interesov, ki lahko bistveno vpliva na avtonomijo uredniškega procesa in lahko povzroči izkrivljeno, pristransko ali nepopolno poročanje o določeni temi.

Razkritje nasprotja interesov je ena izmed določb, s katero hoče EMFA bolje zaščititi uporabnike medijev pred morebitnimi zlorabami medijske moči in spodbujati celovito obveščenost javnosti. V sklopu podobnih ukrepov so še razkrivanje dejanskega lastništva medija in razkrivanje državnega oglaševanja.

Nasprotje interesov so okoliščine, v katerih lahko interes izdajatelja medija, njegovih poslovodnih oseb ali lastnikov vpliva ali ustvarja videz, da vpliva, na nepristransko in objektivno obveščanje v mediju.

Prenos EMFE, presoja medijske koncetracije in AKOS

Zakaj je sploh potreben nov Zakon o medijih, če začne veljati evropska EMFA?

Evropski akt o svobodi medijev (angleško European Media Freedom Act – EMFA) je septembra 2022 predstavila Evropska komisija. V Evropskem parlamentu so jo potrdili 13. marca 2024. Na Svetu Evropske unije je bila sprejeta 26. marca 2024, v uradnem listu Evroopske unije objavljena 17. aprila 2024 in veljati je začela 7. maja 2024.

Posamični predpisi imajo v EMFA različne prehodne določbe. Nekatere določbe že veljajo, zadnje bodo stopile v veljavo avgusta letos.

Uredba EMFA velja neposredno, razen v delih, v katerih države članice lahko sprejme bolj natančne ali strožje predpise.

Evropski akt o medijski svobodi ali Uredba (EU) 2024/1083 ima namreč dvojno (hibridno) naravo. To pomeni, da večji del določb velja neposredno, za določene člene pa imajo države članice pravico, da sprejmejo podrobnejša ali strožja pravila, če s tem zagotavlja višjo raven zaščite medijske pluralnosti ali uredniške neodvisnosti.

Takšno področje je presoja koncentracij na medijskem trgu.

EMFA v določbah o koncentraciji na medijskem trgu določa, da morajo države članice v nacionalnem pravu določiti materialna in postopkovna pravila, ki omogočajo oceno koncentracij na medijskem trgu, ki bi lahko bistveno vplivale na pluralnost medijev in uredniško neodvisnost.

Slovenija bi morala zato po sprejetju EMFA sprejeti še izvedbeni akt (zakon ali uredbo o izvajanju uredbe), v katerem bi določila postopek za presojo koncentracije, kdo bo pristojen nadzorni organ, kaj bo nadziral in kakšne bodo sankcije za kršitve.

Prenos EMFA v nacionalno zakonodajo smo tako uredili s predlogom novega Zakona o medijih.

Kaj sploh ureja EMFA?

Evropski akt o svobodi medijev je akt, ki ureja medijske storitve na notranjem trgu. Ob tem hkrati še vzpostavlja zaščito uredniške neodvisnosti in medijske svobode ter pluralnosti.

Uredba od držav članic EU med drugim zahteva:

• zaščito uredniške neodvisnosti (spoštovanje uredniške svobode, boljša zaščita novinarskih virov, preglednost medijskega lastništva, razkrivanje nasprotja interesov);
• preprečevanje uporabe vohunskega programja proti medijem;
• neodvisne javne medije (ustrezno in stabilno financiranje, pregledno, odprto in nediskriminatorno imenovanje vodstva, zagotavljanje pluralnosti informacij in mnenj);
• uvedbo preizkusa pluralnosti medijev (presoja koncentracij na medijskem trgu na pluralnost medijev in uredniško neodvisnost);
• pregledno državno oglaševanje;
• zaščito spletnih medijskih vsebin (akt o svobodi medijev nadgrajuje akt o digitalnih storitvah in vsebuje zaščitne ukrepe proti neupravičeni odstranitvi medijskih vsebin na zelo velikih spletnih platformah);
• uveljavitev uporabniške pravice do prilagoditve medijske ponudbe. 

Države članice pa lahko sprejmejo natančnejša in strožja pravila v naslednjih primerih:

• pri pravicah oziroma zaščiti ponudnikov medijskih storitev;
• pri ukrepih za neodvisno delovanje ponudnikov javnih medijskih storitev (javni RTV servis), med katere sodi zagotovitev preglednega in ustreznega financiranja, neodvisnost uprave in neodvisnost pri imenovanju in razreševanju uprave, odprto in nediskriminatorno imenovanje le-teh;
• pri zagotavljanju preglednosti podatkov o lastništvu (javna in dostopna objava podatkov, vzpostavitev zbirke podatkov o lastništvu medijev);
• pri zagotavljanju neodvisne uredniške politike;
• pri določitvi materialnih in postopkovnih pravil, ki omogočajo oceno koncentracije medijev;
• pri določitvi postopkov dodeljevanja javnih sredstev za državno oglaševanje.

Kaj sploh ostane slovenskemu zakonu o medijih?

EMFA je dejansko mogoče razumeti kot prvi vseevropski medijski zakon, s katerim Evropska komisija po vsej uniji vzpostavlaja enotna pravila za zaščito medijske pluralnosti in uredniške neodvisnosti.

Še vedno pa članice ohranjajo pravico do lastne politike na področju medijev, saj je vsak medijski trg drugačen.

Predlog novega zakona o medijih zato ureja tudi različna področja medijske dejavnosti v Republiki Sloveniji, ki v EMFA niso zajeta, a pri tem prav tako upošteva cilje in načela EMFA:

• določa javni interes Republike Slovenije na področju medijev;
• spodbuja medijsko pluralnost z javnimi razpisi in finančnimi pomočmi;
• spodbuja medijsko pismenost;
• ureja pravico do popravka in odgovora;
• določa programske deleže v medijih (lastna produkcija, kvote slovenske glasbe in slovenskih avdiovizualnih del in podobno);
• ureja statuse radijskih in televizijskih programov posebnega pomena (lokalni, regionalni, študentski in nepridobitni radii in televizije);
• določa posebna pravila za opravljanje radijske in televizijske dejavnosti (dovoljenja);
• ureja status samostojnega novinarja;
• zajema nekatere nove medijske oblike (vplivneže);
• določa pravila o zaščiti slovenščine in zaščiti otrok v medijih;
• določa pravila za označevanje oglasnih, promocijskih in sponzorskih sporočil v medijih;
• zahteva označevanje medijskih vsebin, ki jih je ustvarila generativna umetna inteligenca.

Vsakič izpostavljate, da novi zakon prinaša nov postopek za presojo medijske koncentracije. Zakaj je to pomembno?

Omejevanje koncentracije lastništva je eden izmed najbolj pomembnih ukrepov za varovanje in spodbujanje medijske raznolikosti (pluralnosti) v medijski zakonodaji.

Po gospodarskem pravu koncentracija (trajna sprememba nadzora zaradi prevzema, združitve ali drugih dejavnikov) sama po sebi ni prepovedana, prav tako ne prevladujoči ali monopolni položaj. Prepovedana je samo zloraba nastalega prevladujočega ali monopolnega položaja.

Pri medijih je drugače, saj lahko kot vsaka koncentracija potencialno pomeni zmanjšanje medijske pluralnosti in uredniške neodvisnosti. Prevladujoči ali monopolni položaj pa že sam po sebi potencialno predstavljata možnost nastanka nesorazmernega vpliva na javno mnenje.

Če ima en medijski lastnik v lasti več medijev, denimo televizijo, tiskani medij in več spletnih medijev, ti mediji kljub navidezni raznolikosti (več medijskih kanalov) govorijo z enotnim medijskim glasom, kadar poročajo o bistvenih družbenih, ekonomskih, kulturnih ali političnih temah ali jih komentirajo. Vsaka pripojitev ali združitev medija pa lahko pomeni izgubo prej avtonomne uredniške redakcije, kar prav tako zmanjša število medijskih glasov in zmanjša raznolikost vsebin.

V medijskem okolju obstaja veliko tveganje, da mediji v lasti enega lastnika praviloma zastopajo enaka ali zelo podobna stališča in interese pri ključnih družbenih, kulturnih, političnih in gospodarskih vprašanjih, ne glede na število naslovov, edicij, radijskih ali televizijskih programov ter drugih medijskih kanalov.

Za celovito obveščenost javnosti je tvegano tudi, da mediji praviloma ne poročajo o interesih in morebitnih spornih praksah lastnikov ali njihovih poslovnih partnerjev. To je še zlasti problematično v primerih, kadar so mediji del velikih poslovnih skupin, ki imajo interese v več različnih panogah ali sodelujejo pri javnih razpisih.

V takih primerih ni dovolj, če imajo ti mediji formalno zagotovljeno uredniško avtonomijo, saj to ni zadostna varovalka za zaščito medijske raznolikosti (pluralnosti). Za resnično raznolikost medijskih glasov je še vedno nujna tudi raznolikost medijskega lastništva.

Nekatere ukrepe za preprečevanje medijske koncentracije sicer pozna že veljavni zakon o medijih, vendar je bilo treba postopek uskladiti z EMFA in presojo dodeliti v pristojnost neodvisnega regulatorja.

Zakaj medijske koncentracije ne presoja varuh konkurence, tako kot vseh drugih koncentracij?

EMFA zahteva poseben postopek presoje medijske koncentracije, ki je drugačen od siceršnje presoje koncentracije na trgu.

Pri presoji medijske koncentracije je treba upoštevati dvoje: vpliv morebitne koncentracije na ekonomski (medijski) trg in posledice koncentracije na pluralnost in uredniško neodvisnost medijev. V okviru obstoječih postopkov presoje koncentracije tega ne bi mogli doseči.

Se bo presojal vsak medijski prevzem ali združitev?

Da. EMFA za presojo medijske koncentracije ne določa izjem ali velikostnih pragov.

Katere koncentracije so prepovedane?

Po EMFA so prepovedane medijske koncentracije, ki bistveno zmanjšujejo medijsko pluralnost ali ki bistveno zmanjšujejo uredniško in novinarsko avtonomijo.

EMFA ne predpisuje konkretnega postopka presoje, zato mora način presoje pripraviti vsaka članica.

Pri oceni medijske koncentracije se s predlogom novega Zakona o medijih upoštevajo zlasti naslednja merila:

• uresničevanje javnega interesa na področju medijev;
• pričakovani vpliv medijske koncentracije na medijsko pluralnost, ob upoštevanju načela svobode izražanja, oblikovanje javnega mnenja in raznolikost programskih vsebin in medijske ponudbe na trgu, ob upoštevanju spletnega okolja in interesov strank, njihovih povezav ali dejavnosti v drugih medijskih podjetjih ali z njimi povezanimi podjetji, katerih glavna dejavnost ni medijska dejavnost;
• pričakovani vpliv medijske koncentracije na uredniško in novinarsko avtonomijo ter možnosti izražanja različnih mnenj oziroma prepričanj in vključevanja raznolikih programskih vsebin.

Prav tako se lahko pri oceni medijske koncentracije upoštevajo tudi naslednje okoliščine:

• morebitne zaveze za zaščito javnega interesa na področju medijev po nastanku koncentracije;
• zaščitni ukrepi za uredniško avtonomijo ter za raznolikost programskih vsebin po nastanku koncentracije
• ocena, ali bi brez koncentracije priglasitelj ali podjetja, vključena v medijsko koncentracijo, ostala ekonomsko vzdržna in ali obstajajo še druge možnosti za zagotovitev njene gospodarske vzdržnosti.

Za oceno koncentracij na medijskem trgu bo pristojna AKOS.

Zakaj bo koncentracijo lastništva medijev presojal AKOS?

EMFA za presojo medijske koncentracije določa neodvisnega regulatornega organa, ki je isti organ, ki je bil določen na podlagi Direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah.

Ta direktiva je bila v slovenski pravni red prenesena leta 2011 kot Zakon o avdiovizualnih medijskih storitvah (ZAvMS). Za izvajanje ZAvMS pa je v Republiki Sloveniji določen AKOS.

Torej mora biti isti neodvisni regulator (v primeru Slovenije je to AKOS) pristojen tudi za izvajanje EMFA.

Kakšne so varovalke pred zlorabami regulatorja?

Ravno takšna ureditev zagotavlja največjo možno zagotovilo za strokovno, samostojno in nepristransko izvajanje regulacije.

Javne agencije se namreč v skladu s krovnim zakonom o javnih agencijah ustanovijo za opravljanje regulatornih, razvojnih ali strokovnih nalog v javnem interesu, in predvsem takrat:

• če je s tem omogočeno učinkovitejše in smotrnejše opravljanje nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja nalog v upravnem organu (npr. ministrstvo), zlasti če se lahko opravljanje upravnih nalog v celoti ali pretežno financira z upravnimi taksami oziroma plačili uporabnikov, ali
• če glede na naravo oziroma vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalni neposredni politični nadzor nad opravljanjem nalog (kar vsekakor velja v primeru medijev).

Samostojnost, strokovnost, nepristranskost in učinkovitost izvajanja nalog AKOSA zagotavlja tudi specialni zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom-2).

Ta določa tudi varovalke, in sicer, da nadzor nad zakonitostjo dela AKOSA opravlja ministrstvo, pristojno za posamezno delovno področje, na katerem deluje AKOS, pri čemer ministrstvo ne sme posegati v vsebino splošnih ali konkretnih pravnih aktov.

Zoper dokončne odločbe ali druge posamične akte AKOSA pa je zagotovljeno sodno varstvo.

Ali je AKOS neodvisna agencija, če direktorja imenuje vlada? 

Vsako javno agencijo ustanovi Republika Slovenija, ki pa jo zastopa vlada. Imenovanje direktorja je zato zakonita pristojnost ustanovitelja, torej Republike Slovenije, ki ga zastopa vlada.

Takšna ureditev nima nobenega negativnega vpliva na samostojnost in neodvisnost javne agencije, ampak je slednja zagotovljena z določbami zakona o javnih agencijah in zakona o elektronskih komunikacijah, ki ji zagotavljajo tak položaj in onemogočajo kakršnekoli vplive od zunaj. 

Po sedaj veljavnem Zakonu o medijih ukrepe za omejevanje koncentracije izvaja ministrstvo, pristojno za medije (torej Ministrstvo za kulturo). S prenosom pristojnosti na javno agencijo šele vzpostavljamo neodvisnost takšne presoje.

Se bo koncentracija presojala tudi za nazaj? Ali ni slovenski medijski trg že zelo koncentriran?

Presojale se bodo medijske koncentracije po 8. avgustu 2025. Takrat začnejo veljati določbe o presoji medijske koncentracije po novem zakonu o medijih, hkrati pa začnejo takrat veljati tudi določbe o presoji medijske koncentracije iz EMFA.